No final da década dos 80, após a Constituinte e as tentativas fracassadas do governo Sarney de realizar a Operação Desmonte do Estado, o governo Collor extinguiu várias autarquias e empresas estatais, eliminando as instituições do Setor de Transportes e suas fontes de financiamento vinculadas. Tudo de acordo com a linha das recomendações neoliberais na época ainda não muito claras no Brasil.
O fim do Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes, a liquidação dos fundos por ele financiados e a extinção da EBTU deixaram o setor sem instituições sólidas, que garantissem a continuidade dos projetos de expansão das malhas de transportes (rodoviária e ferroviária) e das iniciativas voltadas para a melhoria do transporte público de passageiros. No início da década dos 90, a transferência dos sistemas operados pela CBTU para os estados, salvo algumas unidades da federação que resistiram, consumou o afastamento quase que completo da União do processo de desenvolvimento dos transportes público.
O Estado do Rio de Janeiro, no final dos anos 90, notabilizou-se pela privatização radical e completa das empresas estaduais operadoras (trens urbanos recém transferidos da União para o Estado, metrô e barcas) e pela liquidação de suas precárias operadoras de ônibus (CTC e Serv). Além disso, criou-se a Asep-Agência de Serviços Públicos, que seria responsável pela regulação de todos os contratos de concessão das empresas privatizadas pelo governo Marcelo Alencar, nas áreas de energia elétrica, gás, água e esgoto, operação de rodovias estaduais, trem, metrô e barcas.
Isto foi feito por inspiração do Banco Mundial, com a promessa de que haveria gordos financiamentos para apoiar a expansão dos serviços concedidos e às próprias empresas concessionárias. No caso do transporte, exclusivamente para o modal ferroviário, tal apoio se materializou num empréstimo de US$ 186 milhões, que receberia igual contrapartida do tesouro estadual, em parte depois repassada à própria concessionária, sob a forma de compromisso de investimento do valor correspondente à outorga da concessão.
A verdade é que a regulação da Asep não funcionou, por conta da carência de equipamento em termos de recursos humanos e materiais, bem como da falta de uma cultura especializada, exigida dos órgãos reguladores para lidar com as concessionárias. A fixação das tarifas e a supervisão do cumprimento das obrigações contratuais passaram a ser exercidas de forma precária pela Asep, institucionalmente pensada nos termos do modelo das agências reguladoras anglo-saxãs, mas implantada de forma tropicalizada, sob influências políticas incompatíveis com a necessária autonomia administrativa e excelência técnica.
Por outro lado, em face da volatilidade institucional criada pela Constituição de 1988, que atribuiu aos municípios a tarefa de explorar os serviços de ônibus locais e não consagrou o arranjo institucional das Regiões Metropolitanas, como nível intermediário entre os estados e os municípios, a exploração do transporte metropolitano no Grande Rio – sob a forma de concessões ou permissões a empresas privadas – ficou sob a égide de 21 órgãos públicos (19 secretárias ou departamentos dos municípios, mais o Detro e a Asep estaduais).
Além de pulverizado e estruturado em órgãos desaparelhados (só para se ter idéia, o Detro possui 16 fiscais mal pagos para supervisionar cerca de 6.000 ônibus em 92 municípios), o Poder Concedente perdeu a capacidade de formular/implantar uma política pública para o setor de transportes de passageiros, bem como sobreviveu sem qualquer tipo de influência sobre as fontes de financiamento potenciais, pois retirando o empréstimo do Bird à ferrovia, celebrado já em 1998, os demais modais (ônibus, metrô e barcas) ficaram privados de acesso a recursos de terceiros para seus investimentos.
O BNDES, que se tornou a única fonte nacional de recursos possível, encontra dificuldades para bancar empresas vencedoras do processo de privatização, cujo capital é controlado por fundos de investimento, administrados por bancos, e não diretamente por acionistas capazes de oferecer garantias aceitáveis. Por seu turno, o Estado do Rio de Janeiro e os municípios metropolitanos estão praticamente impedidos de se endividar para aplicar recursos novos em investimentos nos transportes, por conta dos acordos de renegociação das respectivas dívidas.
No ambiente de anomia descrito acima, de forma sucinta, a matriz de transportes metropolitanos vem se deteriorando cada vez mais, com o notável crescimento do transporte individual (carros particulares, táxis e vans) e as dificuldades dos modais de grande capacidade (trem, metrô e barcas) de recuperar o espaço perdido para os ônibus urbanos.
Em face deste quadro desfavorável e confuso, é preciso criar rapidamente uma nova moldura institucional, que viabilize o desenvolvimento de ações públicas e privadas capazes de reestruturar o Setor de Transporte Público de Passageiros, superando a etapa de diagnósticos e análises críticas.
Luiz Salomão
Secretário de Transportes do Estado do Rio de Janeiro e diretor-geral da Escola de Políticas Públicas e Governo da UFRJ.
