Conversamos sobre o problema entre as presidências da República, do Senado e da Câmara com Creomar de Souza, CEO da Dharma Political Risk and Strategy.
O que está acontecendo entre o presidente Lula e o Congresso?
Basicamente, o que nós temos é que o presidente Lula é o mesmo, mas o Congresso mudou. Quando analisamos a forma como Lula toma decisões, existe um elemento bastante forte que mudou no intervalo entre o Lula 2 e o Lula 3. O núcleo de tomada de decisão do terceiro mandato é menos eficaz no aconselhamento ao presidente do que os núcleos dos mandatos 1 e, principalmente, 2, que foi o auge do presidente Lula, o que faz com que o governo tenha uma série de dificuldades para operar o cotidiano da máquina pública.
A partir das grandes manifestações de 2013 e do impeachment de Dilma Rousseff em 2016, o Congresso teve uma curva de aprendizagem e passou a tirar, cada vez mais, vantagens do fato de que o texto constitucional, apesar de definir um regime presidencialista, dá muitos espaços para que o Legislativo possa ter mais poder.
Esse processo começou com uma concessão feita pelo Governo Dilma, que na busca de sobrevivência, permitiu que os parlamentares definissem emendas para a Saúde, passa pela campanha de 2022 e a discussão sobre o orçamento secreto, e chega a uma dinâmica da lei orçamentária onde, aproximadamente, R$ 50 bilhões ficam nas mãos do Parlamento sem que o Executivo possa se imiscuir nesses gastos.
Com isso, o Congresso se acostumou a ter cada vez mais poder ao mesmo passo que se sente no direito de não ser responsabilizado por eventuais equívocos. Esse processo tem como figura síntese as emendas parlamentares, pois os parlamentares querem muito dinheiro na mão, já que precisam mostrar que estão fazendo algo nas suas regiões de origem, como uma quadra de esporte, uma escola ou um hospital, o que lhes permite ter vitórias nas eleições municipais e vitórias para si mesmos nas eleições federais, mas, efetivamente, drena a capacidade do legislativo de propor e fazer votações, tanto que a Câmara nunca votou tão pouco quanto como na Gestão Motta.
Ao mesmo passo, nós temos uma sequência de presidências da República muito fracas. Dilma sofreu impeachment. Temer, que foi um governo muito curto, só não sofreu impeachment porque entregou a chave do cofre. Bolsonaro, apesar de todas as confusões, histrionismos e das palavras fortes ditas para a sua militância, foi um presidente fraco, sobretudo após a pandemia, quando, ao ter medo de perder o mandato, entregou a chave do cofre com a ideia das RP9 (emendas de relator-geral do orçamento).
No caso de Lula, quando ele volta ao poder, ele tem uma compreensão consolidada de como funciona a relação com o Legislativo: o governo decide o orçamento e controla o fluxo do dinheiro, e o presidente tem as suas prerrogativas, cabendo ao Legislativo, caso vote com o governo, receber as benesses do orçamento direcionado. O problema é que essa concepção de realidade já não funciona mais.
Outro ponto é que o diálogo do presidente Lula com o Legislativo já nasceu ruim por causa da indicação de Alexandre Padilha como primeiro secretário de relações institucionais, que não tinha relação com Arthur Lira, o grande Czar do Legislativo na transição e que foi o primeiro ator político a reconhecer a vitória de Lula na eleição de 2022.
O governo começa, tem o 8 de Janeiro e muitas dificuldades, além de uma relação nitidamente fragmentada em que Lula tem um acerto difícil com Lira, que envolve os interesses do deputado na sua agenda, sendo o maior deles a eleição para o Senado por Alagoas em 2026, e uma relação em que o governo se segura no Senado, inicialmente com Rodrigo Pacheco, mas também muito ancorada no diálogo e na proteção de senadores experientes como Renan Calheiros e o próprio Davi Alcolumbre.
Lira e Pacheco saem de cena, pelo menos em uma primeira camada, e entram Motta, indicado por Lira, e Alcolumbre, que forma um consórcio com Pacheco que domina a Presidência do Senado há quatro eleições. Diga-se de passagem, com Lira a Câmara virou o locus de reflexão do Legislativo, sendo que ele não deu a Pacheco o direito de, efetivamente, restabelecer o rito normal de apreciação de vetos, MPs e outras questões. Como Lira dizia que o Senado era a casa revisora, a palavra final sempre seria da Câmara. Pacheco, seja por temperamento, seja por falta de consenso interno, nunca conseguiu reverter essas situação.
Quando Motta chega à presidência da Câmara, ele restabelece um equilíbrio relativo entre as casas e, internamente, faz concessões às lideranças, reempoderando o colégio de líderes e reativando as comissões. Isso reequilibra o jogo interinstitucional entre Câmara e Senado, mas diminui o poder relativo de Motta, que perde os instrumentos que o Lira tinha e ainda vai sofrer com isso, desde os achaques à ocupação da mesa.
Ao mesmo tempo, o governo diz que vai se segurar no Senado e no STF, ou seja, se não for algo muito bizarro, ele constrói uma lógica de aproximação com o Senado e trava, mas quando o Congresso aprovar de forma consensual algo que ele considera inconstitucional, ele atravessa a Praça dos Três Poderes e tenta derrubar no STF.
O problema é que aqui nós entramos no capítulo em que o presidente Lula se esforça para preparar o terreno que dê a ele a possibilidade de se reeleger, sendo que essa preparação tem três elementos: a vitória de Edinho Silva para a presidência do PT, a substituição de Padilha por Gleisi Hoffmann e a chegada de Sidônio Palmeira na Comunicação.
Esses três elementos funcionam em um eixo onde o caminho para reeleição de Lula é a polarização, no mesmo estilo de 1989: nós contra eles, os ricos contra os pobres, o PT defende pobre enquanto o resto defende rico, bandido e ditador. Esse movimento tem uma resultante fundamental, que gera bastante mágoa, em específico no Hugo Motta, e que conta com as aprovações do presidente e do responsável pela sua comunicação, que é a hashtag “Congresso Inimigo do Povo”. Os caras vão para a guerra nas redes sociais e essa terminologia se encaixa em várias temáticas, sendo que o ápice foi a PEC da Blindagem.
Além do governo admitir que o diálogo com a Câmara é ruim, ele coloca Lindbergh Farias como seu líder na casa, sendo ele PT old school, da época do Genoíno. Lindbergh gosta da afronta, chama a imprensa e queima o filme da rapaziada, e, se perde, vai ao STF. Isso azeda, em um nível muito alto, a relação com Mota, que também tem os seus problemas, já que ganhou a eleição prometendo tudo para todo mundo: anistia para os bolsonaristas, não anistia para os petistas, pack de prerrogativa para o Centrão e flexibilização do marco legal do meio ambiente para o Agro.
O problema é que, como não dá para entregar tudo para todo mundo o tempo todo, as coisas começaram a pesar para ele. Os bolsonaristas invadiram a mesa diretora, o Centrão o deixou na mão, e o Guilherme Derrite jantou com o Eduardo Cunha e o Lira para mostrar que os acordos que o Motta havia feito para estabilizar o texto do PL Antifacção na verdade não valiam. Com todos esses desgastes, o passe de Alcolumbre foi ficando mais alto. Por exemplo, ele resolveu problemas como a PEC da Blindagem, cuja relatoria ele entregou ao senador Alexandre Vieira, que barrou o projeto.
A questão é que existe um elemento estrutural que Lula recebeu, mas que já vinha antes dele: um Executivo muito fragilizado com um Legislativo muito forte. Por mais que Lula esteja tentando fazer com que a sua biografia seja um elemento de anteparo para essa perda de poder relativo do Executivo, ele faz concessões, mas existem prerrogativas que são dele.
Do ponto de vista conjuntural, além de o governo ter poucos votos, essa é a presidência, segundo o cientista político Alberto Carlos de Almeida, que convida um deputado de baixo clero para ser ministro e o cara rejeita, não porque é o governo Lula, mas porque é melhor ser deputado, pois o que vale são as emendas de bancada, as emendas individuais e as emendas de comissão. Isso é muito dinheiro sem o devido escrutínio ou a pressão de resultado em um ministério.
Como o PT tem pouco voto e o seu modelo de tomada de decisão não funciona de maneira eficaz, isso aumentou a dependência do Executivo em relação ao Alcolumbre, e como o Legislativo tem se tornado mais forte que os presidentes ao longo dos últimos anos, ele tem demandado mais. Por exemplo, o Legislativo tem levado metade das agências reguladoras, que, teoricamente, são uma prerrogativa do Executivo. Isso porque se o Executivo não cede, o Legislativo não vota.
Brasília tem muita fofoca, mas algumas pessoas dizem que antes das especulações de que Barroso poderia sair do STF, o presidente Lula, quando se encontrava com Pacheco e Alcolumbre, brincava com Pacheco lhe dizendo que ele seria um excelente ministro do Supremo. Por mais que as pessoas do governo digam que Lula gosta de brincar com quem ele gosta, Pacheco e Alcolumbre entenderam que Lula sabia que Pacheco sempre acalentou esse sonho e que, efetivamente, eles podiam trabalhar por essa indicação.
Quando Barroso sai, Lula, muito consciente de que a prerrogativa é sua, indica o Jorge Messias, já que isso se tornou um padrão estrutural, pois os presidentes estão preocupados em ter ministros do STF que não os derrubem depois. Em algum sentido, esse é um trauma do PT, que indicou Fux e Toffoli, que votaram contra Lula e Dilma. Contudo, como Alcolumbre viu uma oportunidade, ele gritou para ver se levava.
Agora, Alcolumbre diz que o governo vai ver a sua pior versão. Isso porque na democracia brasileira do século 21, pouquíssimos atores têm capacidade de construir algo, mas muitos têm capacidade de destruir muitas coisas. Isso vale para um presidente da República, da Câmara e do Senado, além do STF. Dessa forma, os atores institucionais caminharam para uma relação em que o presidente Lula olha para o Congresso, com o mesmo olhar do passado, e diz que quem manda é o presidente, enquanto o Congresso olha para o presidente e lhe diz que nas últimas três presidências, ele teve a chave do cofre e a caneta e vai continuar com elas. Esse é o elemento fundamental aqui.
Em algum momento, alguém vai ter que sentar para conversar, até porque é muito complicado para um senador barrar o nome de um indicado ao STF. Isso porque se um senador vota contra, mas o indicado é aprovado, ele vai ser ministro por 20, 30 anos, o que torna a fatura difícil. Como André Mendonça bem disse em uma discussão com o Gilmar Mendes, gostando ou não, ele estará no STF pelos próximos 30 anos.
Davi Alcolumbre está defendendo os seus interesses e os interesses de Rodrigo Pacheco ou está defendendo os interesses da maioria do Senado?
Eu creio que Alcolumbre defende os interesses do consórcio que ele formou com Pacheco, e que controlou o Senado. Inclusive, nós podemos dizer que Pacheco e Alcolumbre formaram, até aqui, o consórcio mais bem-sucedido da história da Nova República em termos de controle de uma casa legislativa. Isso porque a trajetória do grupo Lira, Cunha e Motta é mais acidentada. Cunha perdeu o mandato, Rodrigo Maia entrou no meio do caminho, Lira teve uma construção difícil, e a transição para Motta está sendo complicada. Além disso, Lira não quer perder o protagonismo, e o Motta quer se afirmar.
Dito isso, me parece que ambos têm agendas muito claras. Alcolumbre tem uma preocupação regional, já que o seu grupo político no Amapá vem muito mal desde a crise de energia em Macapá, ainda no governo Bolsonaro. Em termos de projeção de pesquisa, o seu grupo não deve ganhar uma das duas vagas ao Senado e nem o governo do estado em 2026. Pensando no futuro, a situação de Alcolumbre é frágil, inclusive do ponto de vista de uma eventual tentativa de reeleição ao Senado.
Com relação a Pacheco, a sua situação também é complexa. Durante a sua presidência no Senado, Pacheco deu autorização para a CPI da Covid e chegou a ser cotado como um nome potencial da terceira via em 2022, mas ele se aproxima de 2026 isolado. Isso porque o seu próprio partido, o PSD, sob a liderança de Gilberto Kassab, decidiu que não quer Pacheco como candidato ao Governo de Minas e recebeu o vice-governador de Romeu Zema, Mateus Simões, para que ele seja o candidato. Além disso, Pacheco não tem garantias de que venceria uma corrida ao Senado. Isso tudo o leva a fazer declarações de que está pensando em se aposentar da política.
Como Pacheco gostaria de ser ministro do STF, nós temos um elemento de caráter bipessoal, se é que essa palavra existe, que leva a um elemento corporativista. Isso porque o maior partido brasileiro é o Partido Legislativo Brasileiro, que é o somatório e a convergência de interesses de senadores e deputados em torno da ideia de manter o poder e as prerrogativas conquistadas dentro da maxi crise institucional que estamos vivendo desde 2013.
Quando Alcolumbre faz pressão, pouco importa se Lula havia prometido ou não, pois o que está em jogo é o avanço sobre um dos poucos espaços decisórios de prerrogativa exclusiva dos presidentes da República que eles ainda não entregaram ao Legislativo. Esse é o ponto. Se Alcolumbre conseguir o seu objetivo, isso vai criar uma memória institucional que vai permitir a outros presidentes do Senado fazerem a mesma coisa, não importando a sua filiação ideológica. Lula, Alcolumbre e os demais atores envolvidos nesse processo sabem disso.
Se o presidente Lula tivesse sido um pouco menos firme, é possível que Alcolumbre tivesse escalado, mas como a sua resposta foi firme, Alcolumbre deixou clara a sua vontade de ter Pacheco, designou um relator, que é um senador de baixa visibilidade, mas que ele pode ter influência, e marcou a sabatina. Isso porque ele viu que não poderia fazer o que havia feito no caso de André Mendonça, quando ficou postergando a sabatina, pois, no fim, existem outras variáveis que são importantes.
Por exemplo, quando Messias foi indicado por Lula, muito rapidamente, mas por motivos diferentes, tanto Gilmar Mendes, quanto André Mendonça, que são os ministros que hoje mais fazem política dentro do STF, manifestaram apoio. Cabe mencionar que Mendonça e Messias são pastores evangélicos, e que Mendonça tem a leitura de que é melhor ter mais um evangélico no STF do que um católico tradicional como Pacheco. No caso de Gilmar, ele apoia Messias, pois o elo comum entre eles é que todos foram AGUs. Assim, meio que virou um rito de passagem, pois se você é AGU, você vira ministro do STF. Dessa forma, os corporativismos se cruzam no sentido de se protegerem.
Na sua avaliação, o Senado pode ir para o embate com Alcolumbre e Pacheco ou deve colocar um freio na situação?
Essa pergunta é muito complexa. De saída, é importante lembrar que, querendo ou não, Alcolumbre e Pacheco possuem muito poder institucional no Senado, que não é apoio político. Como o presidente do Senado e o presidente da Comissão de Constituição e Justiça possuem uma grande capacidade de agenda, eles podem definir para onde vai a casa. Isso cria uma barreira para qualquer tipo de ação que seja vista como uma afronta, um enfrentamento ou largar a mão do presidente do Senado.
Além disso, como o Senado é um colegiado muito menor, ele é muito mais fácil de se ter um determinado tipo de controle ou de se criar um consenso. Por exemplo, como Alcolumbre, por suas próprias razões, gostaria que o próximo ministro do STF fosse Rodrigo Pacheco, só por não apoiar Jorge Messias ele já ganha o apoio conveniente de quem é bolsonarista.
Veja como isso tem pesado em uma série de agendas. Desde o primeiro dia de 2025, é como se o ano não existisse, pois estamos presos em um grande ano de 2026, o que faz com que todo tipo de agenda esteja submetida a um interesse de curto prazo manifestado na dinâmica eleitoral. Dessa forma, uma discussão que deveria ser muito adensada e aprofundada para que se pudesse, efetivamente, entender quais são os elementos que compõem a visão de mundo de Messias ou do próprio Pacheco, se ele fosse o sabatinado, perde tração ante a ideia de que o país está polarizado. Assim, como existe a dinâmica de que o ex-presidente Bolsonaro está preso injustamente, os bolsonaristas precisam criar dificuldades para o governo, pois o nome de Messias tende a ser uma garantia de que as coisas vão se manter como estão.
Eu posso estar redondamente enganado, e esse é um desafio quando se faz análise política e análise de risco político, mas eu não vejo, até aqui, um movimento claro de insurreição contra Alcolumbre. Agora, isso não significa que o próprio Alcolumbre não tenha compreensão das suas fragilidades e dos seus próprios limites. Como ele tem essa compreensão, ele assume uma posição em que não dará apoio formal ao pleito, que é o que ele fez até agora, mas também não criará dificuldades regimentais para a realização do processo. Isso porque, em certo sentido, ele sabe que é dependente do apoio do governo federal.
A oposição de Alcolumbre ao interesse do governo está sendo feita dentro de um nível de compreensão muito robusta de que ele não tem tanto poder quanto deseja. Isso faz com que já estejam circulando algumas informações de que pode haver uma negociação, com o Alcolumbre apresentando uma lista de demandas. Obviamente, é a velha história: você coloca três bodes na sala quando queria que apenas um ficasse, mas isso faz parte do processo de negociação.
Recentemente, o Senado não aprovou a PEC da Blindagem, que havia sido aprovada pela Câmara, mas agora a presidência da Câmara aliou-se com a presidência do Senado contra o presidente Lula. O que explica essa união?
Em algum sentido, o bolsonarismo caiu em uma armadilha retórica na PEC da Blindagem. O Centrão se virou para o bolsonarismo e disse “você quer que a gente se queime votando a anistia, ok, mas você vai se queimar abraçando a PEC da Blindagem com a gente”. Com isso, a PEC da blindagem foi votada e a reação da sociedade foi explosiva. Nesse momento, Alcolumbre e o colegiado de senadores viram uma excelente oportunidade para consolidar o processo através do qual o Senado vem se tornando uma força prevalecente, enquanto a Câmara vai se tornando uma força subjacente.
Para Alcolumbre, isso não foi ruim, por mais que ele tenha sido pressionado. Quando Motta lhe cobrou que havia um combinado, ele lhe disse que não deu para passar o combinado. Semanas depois, Alcolumbre teve uma fala, na mesa do Senado, onde disse que um lado queria uma coisa, o outro queria outra, mas que ele não era de lado nenhum.
Motta se comprometeu a aprovar uma agenda, que avançou, mas grande parte dos deputados não entenderam o risco que eles colocaram para eles mesmos, tanto que depois da avalanche de protestos populares, nós tivemos uma avalanche de deputados indo às redes para pedir desculpas, que variavam desde “apertei o botão errado”, “eu não estava lá”, “eu não entendi o que era” ou “foi mal, estava doidão, pois tomei um remédio e não dormi”.
Esse é o primeiro elemento, pois o texto atendia muito bem aos interesses de poder da classe política, que é traumatizada pela Lava Jato. Isso porque nós temos que lembrar que os parlamentares estão legislando em um contexto em que estão acontecendo as Operações Carbono Oculto, Compliance Zero e a apreciação de emendas pelo STF. Com isso, o risco de muito parlamentar dormir e acordar sem mandato ou acordar na cadeia é muito alto.
Esse elemento de fundo vai se tornar mais aparente à medida em que os interesses convergem. Na última semana, eles convergiram quando Alcolumbre fez a leitura de que podia mostrar ao Planalto a capacidade de estrago que ele tem. Vamos lembrar que, recentemente, Motta rompeu com o líder do governo na Câmara ao ponto de Lindbergh falar alguma coisa e ele lhe dizer “se você acha alguma coisa ruim, vai no STF e reclama, pois você já faz isso toda semana”. Além disso, Motta rompeu com Sóstenes Cavalcante e fechou a casinha com um grupo de 270 parlamentares composto pelo PP, União, Republicanos, PSD e mais um pedacinho do MDB, ou seja, o Centrão.
Aqui, nós temos uma transversalidade importante, já que o Centrão começou a sentir cheiro de pólvora no bolsonarismo. Isso porque se Bolsonaro está preso, vale a pena estar em uma campanha com o bolsonarismo sem o Bolsonaro? Não, não vale. Assim, o Centrão passou a pensar em uma forma de soltar a mão do bolsonarismo devagarinho, dizendo que é independente, o que alimenta a fome com a necessidade de comer.
Motta precisa se reinventar como figura política, mas ele também precisa do Lula, já que na Paraíba, na última eleição, seis em cada 10 eleitores votaram no Lula. Motta precisa se reeleger para a Câmara e gostaria de fazer o pai, Nabor Wanderley, senador, mas se ele criar problemas demais, Lula pode inventar um nome que pode fazer um estrago na Paraíba.
Como do outro lado nós temos Alcolumbre no meio desse processo querendo mostrar que pode fazer estrago, os dois se uniram em torno da derrubada do veto do licenciamento. Aqui, vale ressaltar a força do Agro, que rapidamente havia feito esse Congresso, que trabalhou muito pouco neste ano, trabalhar para aprovar a Lei de Reciprocidade quando surgiram as primeiras ameaças de sanções por parte dos Estados Unidos. Nessa questão do licenciamento, era óbvio que o Agro, que tem a maior bancada do Congresso, fosse querer que os vetos fossem derrubados.
Cabe destacar que o governo, que fez os vetos porque precisava dos votos ambientais na eleição de 2026, sabia que, ao final do dia, se os vetos caíssem, isso poderia gerar mais dinheiro de impostos. Assim, o governo sempre vai poder dizer “nós estamos preocupados com essas pautas, tanto que trouxemos a Marina para ser ministra do Meio Ambiente, mas o Congresso derrubou os vetos e não podemos fazer nada”.
Aonde toda essa situação vai chegar?
Na minha leitura, essa crise é só um sintoma de um processo de maior amplitude: o país é vítima de uma erosão do consenso político de maneira muito profunda. Isso também diz respeito à capacidade do empresariado pensar agendas que não são só as suas. Por exemplo, Antônio Ermírio de Moraes foi um grande industrial que pensou o país para além das suas agendas e Jorge Gerdau criou o Movimento Brasil Competitivo.
Desde 2013, quando tivemos a primeira leva de rejeição ao petismo, mas que não resultou na derrota da Dilma em 2014, nós temos um processo contínuo de divisão do país em camadas distintas: ricos contra pobres, Nordeste contra o Sul e cidade contra o campo. A incapacidade dos atores políticos de oferecerem alternativas a essas rachaduras resulta, entre outras coisas, em uma polarização em torno de personagens, como Bolsonaro contra Lula, o lulopetismo contra o bolsonarismo e direita contra esquerda.
Esse contexto de fricção e de fissura tem aberto espaço para o movimento de contestação do arranjo político construído em 1988, mas sobretudo por um novo tipo de política, ou melhor dizendo, um jeito novo-velho jeito de fazer política, que é o ressurgimento do poder dos localismos. Por exemplo, o Centrão é a política local representada nacionalmente. A emenda parlamentar, a desconfiguração do orçamento federal e a rejeição à ideia de centralização de agenda em um governo federal muito forte, são impulsos de república velha, onde grupos políticos locais querem ter a capacidade de se sobrepor a uma diretriz central.
O consórcio dos governadores de direita e todos esses elementos são fruto desse desgaste do arranjo político construído em 1988, cujo último grande defensor é o Lula, mas quando ele passar, provavelmente, esse arranjo não vai mais se sustentar de pé. Do ponto de vista ideológico-simbólico, nós vemos essa dinâmica de direita x esquerda, mas do ponto de vista prático e cotidiano da administração pública, o grande marcador é o choque entre poderes, com o poder legislativo, que é mais capilarizado pelos interesses locais, tendo a capacidade efetiva de fustigar o Executivo, que, teoricamente, seria o poder que simbolizaria a modernidade do centralismo estabelecido pela Constituição de 1988.
O perigo é que se em algum momento ninguém for minimamente razoável na sala, nós vamos entrar em um processo muito acelerado de degradação da capacidade dos atores políticos e dos reguladores de cumprirem suas missões constitucionais. Isso é o que mais me preocupa em termos de análise de risco político.
