O Supremo Tribunal Federal retomou semana passada um dos julgamentos mais aguardados do federalismo fiscal brasileiro, a disputa sobre as regras de distribuição dos royalties do petróleo, congelada há 13 anos por uma liminar.
Com R$ 62 bilhões distribuídos apenas em 2025 e a perspectiva de crescimento com a exploração da Margem Equatorial, o que está em jogo é muito mais do que uma briga entre estados produtores e não produtores. É uma discussão sobre o modelo de desenvolvimento que o Brasil quer construir sobre essa riqueza.
O debate, porém, está sendo travado com a pergunta errada. Produtores e não produtores disputam fatias. Ninguém está perguntando o que essas fatias estão produzindo.
O Rio de Janeiro é o caso mais revelador. O estado concentra a maior parte da produção de petróleo do país e é o maior receptor individual de royalties entre as unidades da federação. Seu PIB industrial, no entanto, é dominado em cerca de 61% pela extração de petróleo e gás. Retire o petróleo da equação, e o que sobra da indústria fluminense é proporcionalmente menor do que em São Paulo, em Minas Gerais, em Santa Catarina.
A riqueza do subsolo não se converteu em diversificação produtiva. Converteu-se em dependência de uma commodity e em uma economia de serviços concentrada nos grandes centros.
Uma análise da estrutura empresarial formal dos 92 municípios fluminenses, com dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE, sugere um padrão que merece atenção. Os municípios com maior exposição à economia do petróleo, Macaé, Maricá e a Capital, desenvolveram economias de serviços modernos, com baixa participação relativa da indústria de transformação. Os municípios com maior participação industrial relativa estão justamente no interior periférico, distantes dos grandes polos de extração.
A hipótese que os dados motivam, sem que se possa ainda afirmar causalidade, é que a abundância de royalties pode estar atrofiando, não estimulando, a diversificação industrial. O dinheiro do petróleo ocupa o espaço que a indústria poderia ter.
Do outro lado do debate estão os municípios não produtores, apresentados como vítimas de uma partilha injusta. Há razão no argumento, mas ele esconde uma heterogeneidade fundamental que precisa ser dita. Não existe um bloco homogêneo de não produtores.
Há municípios médios com alguma estrutura de serviços, comércio e pequena indústria que poderiam, com recursos e política adequada, avançar em diversificação. E há municípios do noroeste fluminense, Itaocara, Santa Maria Madalena, São Sebastião do Alto, São Fidélis, Macuco, com economias essencialmente microempresariais, voltadas para o consumo local, sem base produtiva, sem encadeamentos industriais, sem mercado exportador. Municípios onde mais de 80% das empresas têm menos de cinco empregados, e onde a atividade econômica formal se resume a serviços pessoais, pequeno comércio e alguma construção civil.
Para esses municípios, um repasse maior de royalties sem uma política industrial que o acompanhe não resolve o problema estrutural, apenas adia o momento em que o problema volta à superfície. Redistribuir renda entre entes federativos é diferente de redistribuir capacidade produtiva.
A análise espacial dos dados mostra que esses municípios mais vulneráveis formam manchas territoriais contíguas no interior do estado, o que sugere que uma abordagem regional, e não município a município, seria mais eficaz para pensar políticas de desenvolvimento que acompanhem qualquer redistribuição de royalties.
A decisão do STF vai definir quem recebe quanto. Essa é uma questão legítima de equidade federativa, e o Tribunal tem plena razão em enfrentá-la após 13 anos de liminar. Mas o debate que está acontecendo fora do STF, nas análises, nos artigos, nas audiências públicas, está sendo travado exclusivamente na dimensão distributiva, ignorando a dimensão produtiva.
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Independentemente de como o Tribunal decidir a partilha, os royalties deveriam ter uma parcela vinculada a investimento em diversificação econômica, especialmente nos municípios mais frágeis, em que a estrutura produtiva é mais simples, e onde o repasse, sem um destino estratégico, tende a se dissipar em consumo corrente sem deixar capacidade instalada.
O modelo do Fundo Soberano norueguês, construído exatamente para evitar que a riqueza do petróleo se tornasse uma armadilha de dependência, não precisa ser copiado integralmente, mas o princípio de que receita de recurso não renovável deve financiar ativos que gerem renda depois que o recurso acabar é uma referência que o Brasil ainda não incorporou de forma séria ao debate dos royalties.
O petróleo vai acabar. A Margem Equatorial pode adiar esse momento, mas não cancelá-lo. O que o STF decidir sobre a partilha vai estruturar as finanças de estados e municípios por décadas. Seria uma oportunidade histórica perdida se essa decisão se limitasse a rearranjar fatias de um bolo que, sem política industrial, continuará não alimentando o desenvolvimento que promete.
Samuel de Paula é economista, pesquisador Cedeplar-UFMG e Finde-UFF, mestre em Economia pela UFF e doutorando em Economia Aplicada pelo Cedeplar-UFMG.
