Três perguntas: a PEC da Reforma Administrativa

Por Jorge Priori.

Segue em discussão, no Congresso Nacional, a PEC 32/2020 que trata da Reforma Administrativa do Estado e da Administração Pública. Essa reforma caminha lado a lado com a Reforma Tributária, pois o financiamento do Estado é feito através da arrecadação de tributos pagos pela sociedade. Dada a importância da Reforma Administrativa, conversamos com o advogado Bruno Santos Cunha, sócio do escritório Urbano Vitalino Advogados e professor de Direito Constitucional e Direito Administrativo, sobre se a ideia de reforma administrativa é recente, sua avaliação sobre a PEC 32 e se a Reforma Administrativa está sendo bem conduzida pelo atual governo.

 

A ideia de Reforma Administrativa no Brasil é recente?

A ideia de reforma do Estado e da Administração Pública no Brasil não é recente. Historicamente, as iniciativas governamentais na tentativa de modernização da Administração Pública nacional representam um movimento perene. É possível identificar, no entanto, determinados marcos legais que bem evidenciam os ideais de reforma administrativa ao longo do tempo.

A título de exemplo, a Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, instituiu o chamado Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), vinculado à Presidência da República, com o objetivo de “determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamento”.

O Dasp, mais tarde renomeado e alterado em sua estrutura diante de diversas alterações legislativas, esteve sempre em funcionamento, incorporando-se, inclusive, à organização administrativa da Presidência da República após a Constituição de 1988 já sob a regência da então Secretaria de Planejamento e Coordenação (com a Lei Federal 7.739/1989). Suas funções precípuas, durante todo esse período, mantiveram-se intocadas: fornecer assessoria e elementos para a melhoria da máquina pública, sobretudo com o desenvolvimento de técnicas de gestão de carreiras e de órgãos e entidades da Administração Pública.

Já na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, a continuidade das ideias de reforma da Administração ganhou corpo com a criação do antigo Mare – Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e de seu famoso Plano Diretor da Reforma do Estado. Capitaneado pelo então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, o Plano Diretor trazia a ideia da administração gerencial em substituição à burocrática, com a implantação, dentre outros, de instrumentais de gestão por resultados e controles finalísticos sobre a atividade administrativa. Buscava-se, assim, aumentar a governança do Estado e sua capacidade administrativa de atuação com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços estatais para o melhor atendimento dos cidadãos.

Em concreto, a chamada reforma administrativa gerencial veio, sobretudo em termos jurídicos, com a aprovação da Emenda Constitucional 19/1998 e suas decorrências. Resumidamente, essa análise histórica das ideias de reforma do Estado e da Administração Pública demonstra que há, desde sempre, um movimento reformista dentro do Estado e da Administração Pública na busca de respostas mais efetivas e adequadas dos serviços estatais em relação aos destinatários últimos da atuação administrativa em sentido amplo: os cidadãos. Não se pode dizer, diante disso, que a propositura de mais uma reforma administrativa (e, no caso específico, a PEC 32/2020) seja uma grande novidade no cenário político e jurídico brasileiro.

 

Como você avalia a PEC 32?

A PEC 32/2020 foi encaminhada pelo Executivo (por intermédio do ministro da Economia, Paulo Guedes) ao Congresso Nacional em 3/9/2020 com a pretensão de alterar diversos dispositivos constantes do capítulo da Administração Pública na atual Constituição Federal. A referida PEC pretende, em breve síntese, imprimir alterações no chamado regime jurídico da Administração Pública, já que, em sua mensagem ao Congresso, o ministro Paulo Guedes indica que “apesar de contar com uma força de trabalho profissional e altamente qualificada, a percepção do cidadão, corroborada por indicadores diversos, é a de que o Estado custa muito, mas entrega pouco”.

Mais do que isso, a mensagem de encaminhamento da PEC ao Congresso é clara ao evidenciar que a reforma abrange não só a Administração Pública como todo seu corpo de servidores, uma vez que “se insere em um escopo maior de transformação do Estado, que pretende trazer mais agilidade e eficiência aos serviços oferecidos pelo governo, sendo o primeiro passo em uma alteração maior do arcabouço legal brasileiro”. Em suas linhas jurídicas gerais, a PEC 32/2020 pode ser vista a partir de 3 (três) grandes eixos temáticos específicos, a saber:

– O primeiro patamar reformista centra sua mira na ampliação de princípios reitores da Administração Pública. Em outras palavras – e fugindo do “juridiquês” – a ideia por detrás da PEC seria emprestar à Administração novos fundamentos e parâmetros de atuação que se irradiariam em toda sua atividade. Como exemplo, pois, oito novos princípios seriam adicionados ao texto constitucional: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança e subsidiariedade.

Tomando emprestada a expressão do professor Paulo Modesto, tais princípios, em linha geral, podem ser traduzidos como verdadeiras normas-placebo, na medida em que nada de novo trazem ao ambiente administrativo, sendo caracterizados como comandos de baixa densidade normativa e que quase nada agregam na efetiva melhoria da atuação administrativa cotidiana tão criticada na motivação da PEC 32/2020.

Digno de notar, pois, que o chamado princípio da subsidiariedade merece destaque, eis que seria capaz de dar novos caracteres à Administração caso fosse efetivamente implantado em toda atuação estatal. É que, em síntese, referido princípio traz uma verdadeira estratégia de organização social e política que imputa ao Estado, como regra, um limite para seu exercício de autoridade ou poder (atuação), tornando a atividade estatal subsidiária à particular.

Ocorre que tal princípio já resta estampado na Constituição no que diz respeito ao possível papel do Estado como empresário (art. 173 da CF/88). De fato, a subsidiariedade que se alinha à ideologia da Constituição Federal de 1988 é somente aquela que submete o Estado à posição de limitada intervenção como agente direto da atividade econômica. Mais do que isso, perde-se muito do sentido da subsidiariedade.

– Um segundo patamar da reforma trazida com a PEC 32/2020 diz respeito ao regime jurídico dos servidores públicos. Pretende-se, nesse ponto, tanto uma reestruturação das carreiras públicas (com uma possível pluralidade de regimes jurídicos dos servidores públicos e o estabelecimento de vínculos mais assemelhados ao atual modelo privado) como a própria ideia matriz de extinção de “privilégios” e benefícios gozados por tais servidores.

No ponto, para além de algumas nítidas falhas formais na estruturação das carreiras e vínculos públicos (a exemplo de uma maior abertura de atuação em funções técnicas por servidores não concursados e profissionalizados), a problemática das disparidades de benefícios e prerrogativas de servidores entre si e com o próprio setor privado não é atacada de forma minimamente coerente e correta pela reforma proposta.

Longe de dúvidas, a incoerência maior da proposta ora em questão reside no fato de que, ao expor um suposto problema (excessivo rol de direitos e “privilégios” dos servidores), a reforma não traz elementos mínimos capazes de remediá-lo. A uma, pelo fato de que a proposta abarcaria basicamente os servidores do Poder Executivo que já não gozam, em sua amplíssima maioria e há muito tempo, da grande maioria dos “privilégios” nela apontados (férias superiores a 30 dias por ano, licença-prêmio, pena de aposentadoria compulsória, incorporação de valores relativos a cargos em comissão ou função gratificada, etc).

A duas – e em complemento – o que se vê é que a gigantesca maioria das carreiras que efetivamente gozam de tais direitos não restará abarcada pela reforma; e aqui, leia-se: membros do Poder Judiciário, Legislativo, Tribunais de Contas e Ministério Público, por exemplo. Some-se a isso, por fim, um gritante tratamento diferenciado dado aos militares, que também passariam incólumes por quaisquer inovações reformadoras. Em outras palavras, a reforma, que deveria ser ampla (caso fosse pensada estrategicamente em nome do verdadeiro interesse público), acaba sendo um instrumento de manutenção dos mesmos “privilégios” que supostamente pretende atacar.

– Por derradeiro, um terceiro patamar reformador é visto com uma excessiva concentração de poderes e competências de ordem financeira e orçamentária nas mãos da chefia do Poder Executivo. Essa hipertrofia do Executivo na condução do orçamento estatal pode comprometer o controle público exercido por intermédio do Legislativo quando, em sua missão institucional, realiza o direcionamento dos gastos públicos e da execução orçamentária.

Enfim, ainda que pessoalmente entendamos que os caracteres gerenciais de eficiência possam e devam ser buscados nos quadros da Administração Pública (e, sobretudo, com um nítido enxugamento de privilégios hoje existentes em nichos da alta burocracia estatal de todos os Poderes e segmentos da Administração), parece-nos que a reforma proveniente da PEC 32/2020 não é capaz trazer isso de forma ampla a irrestrita.

Como ponto crítico final, resta claro que a ideia de maior controle de desempenho dos servidores – que a atual reforma suposta e teoricamente preconiza – já é algo que poderia ser realizado desde a Emenda Constitucional 19 de 1998 (vide art. 41, §1º, III) independentemente de nova reforma constitucional. A não utilização atual de tais controles de desempenho na Administração Pública ocorre por pura inércia legislativa, ou seja: o Congresso Nacional, desde 1998, não se dignou a legislar sobre a matéria, o que torna letra morta a ideia originária da reforma de 1998 de efetivação e aplicação prática de um melhor e mais eficaz controle de desempenho dos servidores.

 

Na sua opinião, a Reforma Administrativa está sendo bem conduzida?

A resposta é definitivamente negativa. Talvez o pior ponto da atual reforma administrativa (PEC 32/2020) resida justamente naquilo que o atual governo faz de pior: condução de estratégias políticas e sua devida comunicação institucional com os setores que são alvo de reforma ou regulamentação. Tal qual ocorrido em diversas outras pautas levadas a cabo pela Presidência da República, a reforma administrativa foi tratada de forma desleixada e sem a devida coordenação tanto com o Congresso Nacional quanto com as entidades e categorias de servidores envolvidas.

Em resumo, o péssimo diálogo institucional do governo e a praticamente inexistente interlocução com as categorias de servidores fez com que a reforma administrativa fosse vista como um ataque do governo aos servidores, ainda que possa haver pontos de concordância em temas específicos que se pretende reformar. De fato, é sabido que mesmo entre as camadas mais corporativistas de servidores há temas de consenso que poderiam ser alvo de reforma.

No entanto, a falha na condução da reforma pelo atual governo (e sua baixa capacidade de diálogo) acaba minando mesmo as temáticas que poderiam ser alvo de construção conjunta e concertada. Diante disso, ainda que o movimento reformista da Administração Pública, em diversos pontos, encontre eco na maioria da população, não acreditamos, ao menos por ora, em grandes avanços na atual proposta. Quem perde diante disso tudo, por óbvio, é o país.

Leia também:

Três perguntas: a visão da OAB sobre a Reforma Tributária

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