Com a troca das presidências do Senado e da Câmara, ganhou um novo fôlego a discussão sobre a Reforma Tributária. Agora é saber se, mais uma vez, ela vai ficar pelo caminho ou se de fato vamos ter mudanças no sistema tributário brasileiro. O deputado Arthur Lira (PP-AL), presidente da Câmara, disse recentemente que o Congresso fará a reforma possível, e não a ótima. Segundo Lira, esse assunto mexe com interesses “gigantescos”. Por sua vez, Paulo Guedes, ministro da Economia, disse que a reforma tributária deve sair em fases, ainda em 2021, para evitar uma “caixa-preta” com aumento de impostos. Se o objetivo é deixar a sociedade tranquila, eles não estão tendo muito sucesso.
Em geral, a Reforma Tributária é tratada no noticiário como um único tema. Isso não deixa de ser verdade, mas a questão é que existem três propostas em análise no Congresso Nacional. Para entendermos melhor esse assunto, conversamos com o advogado e professor da FGV Direito Rio, Gustavo Fossati, sobre as abordagens de cada uma dessas propostas; o que os Estados e Municípios temem com a reforma, e se essas propostas diminuirão a carga tributária ou apenas simplifcarão o sistema. Também perguntamos a Gustavo, doutor em Direito Tributário pela Universidade de Münster, Alemanha, se corremos o risco de termos aumento da carga tributária. Essa resposta deve ser lida com muita atenção, principalmente pelos responsáveis por empresas do setor de serviços.
Quais são as propostas de Reforma Tributária que estão sendo analisadas no Congresso Nacional e as principais características de cada uma delas? Qual delas você considera a mais racional?
Nós temos três propostas: a PEC 45/2019, de iniciativa da Câmara, a PEC 110/2019, do Senado, e o PL 3887/2020, do Governo Federal, através do Ministério da Economia. As três iniciativas buscam a simplificação do sistema tributário, pelo menos no que se refere aos tributos que estão sendo envolvidos nos projetos. As principais características das propostas são:
1 – Tributos criados e tributos extintos – Na PEC 45, nós temos a proposta de criação do Imposto sobre Bens e Serviços, IBS, num formato próximo ao IVA europeu, a criação de alguns impostos seletivos e a extinção, ou fusionamento, de 5 tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS). A PEC 110 também propõe a criação de um IBS próximo ao modelo europeu, um imposto seletivo e a extinção, ou fusionamento, de 9 tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS, ISS, IOF, Cide Combustíveis e Salário Educação). Existe um substitutivo à PEC 110 que propõe a criação de um IBS federal, estadual, municipal e distrital, todos simultâneos, num formato de um IVA dual. O PL 3887 é uma proposta mais enxuta e realista. Seu objetivo é extinguir apenas dois tributos: o PIS e a Cofins. Esse projeto seria a primeira etapa de uma reforma tributária mais ampla, mas que seria feita em fases, sempre que possível.
2 – Base de incidência (fato gerador) – Como as três propostas têm o ideal de simplificação de um sistema extremamente complexo, as PECs 45 e 110 pretendem criar uma base ampla de incidência através de um superimposto capaz de abranger tudo. Seu objetivo é alcançar todos os tipos de bens e serviços, tanto tangíveis quanto intangíveis. A atenção dada aos intangíveis é um dos méritos da proposta, porque dialoga com uma nova realidade: a economia digital. Ao final, essa base ampla trabalha como se fosse um super PIS e Cofins. O atual PIS e Cofins, pega toda a receita da atividade empresarial ou vinculada à atividade, seja ela venda de bens ou prestação de serviços. O PL 3887 também tem a preocupação de alcançar uma ampla base de incidência.
3 – Alíquotas – Na PEC 45, cada ente federativo vai fixar uma parcela da alíquota total do IBS por meio de uma lei ordinária correspondente, seja ela federal, estadual, municipal e distrital. Ela tenta acomodar os desejos, ou os receios da perda de competência tributária, dos estados, Municípios e do Distrito Federal. A PEC 110 prevê uma lei complementar do IBS que vai fixar suas alíquotas. Haverá uma alíquota padrão em todo território nacional, podendo ser fixadas alíquotas diferenciadas para determinados bens e serviços, dependendo da essencialidade ou superfluidade. Por exemplo: itens da cesta básica x cigarros. O PL 3887 tem uma alíquota única de 12%, salvo situações de incidência monofásica, como combustíveis, gás e cigarros. As instituições financeiras teriam uma alíquota de 5,8%, e não de 12%.
4 – Não cumulatividade – As propostas fortalecem o princípio da não-cumulatividade com um amplo aproveitamento de créditos, não havendo restrição para isso. No cenário atual, principalmente no que se refere ao PIS, Cofins e ICMS, a questão de aproveitamento de créditos gera litígios tributários intermináveis.
5 – Benefícios fiscais – Os benefícios fiscais se tornaram moeda de troca de negociações políticas e atração de empresas estrangeiras e investimentos. O problema é que eles se tornaram um mercado com uma série de externalidades negativas. O principal problema dos benefícios fiscais é que muitas vezes eles são concedidos, num primeiro momento, frente a uma necessidade espacial e temporal de um contexto econômico, mas não são controlados no decorrer do tempo. Hoje nós temos uma série de benefícios fiscais que precisam ser revisados e extintos. A PEC 45 não permite a concessão de benefícios fiscais. A PEC 110 autoriza a concessão para setores como alimentos, medicamentos, saneamento básico e educação. O PL 3887 prevê alguns casos de isenção como as imunidades já especificadas na Constituição; para empresas de setores como saúde e comercialização de produtos de cestas básicas, e outros setores que não não deveriam ser enfatizados pelo projeto como empresas que trabalham com a venda de materiais e equipamentos para Itaipu Binacional.
Com relação à pergunta sobre a proposta mais racional, na minha opinião trata-se da PEC 45. Ela tem como pilar a tributação do consumo e propõe a substituição, ou fusão, de 5 tributos que incidem sobre o consumo para criação do IBS.
O que os estados e municípios temem com a Reforma Tributária?
Os estados e municípios temem a perda de competência fiscalizatória e arrecadatória. Por exemplo, na PEC 45 nós temos a concentração de arrecadação na União, para só depois haver o repasse dos recursos destinados aos estados e municípios. Eles também temem que haja uma demora nesse repasse, o que pode comprometer ainda mais a situação dos seus caixas, e que suas secretarias de fazenda e finanças sejam transformadas em meras autarquias subordinadas ao governo federal. O problema é que ao sustentar essa posição, eles estão defendendo a existência de três “Brasis”, quando de fato o Estado Brasileiro é uno e indivisível, da mesma forma que a relação fisco contribuinte é uma só. Quando nós pagamos os nossos impostos, nós pagamos para o Estado Brasileiro, independente de ser União, estado ou município. No final, o contribuinte está mais preocupado com a simplificação, regras claras e objetivas e, se possível, pagar menos.
Na sua opinião, esses projetos diminuirão a carga tributária ou apenas simplificarão o sistema tributário brasileiro? Corremos o risco de haver um aumento de carga?
Em alguma medida, haverá uma simplificação. O PL 3887 trará uma simplificação numa medida menor. A PEC 45, numa medida intermediária. Já a PEC 110, numa medida maior. Particularmente, eu espero que a simplificação seja na extensão da PEC 45. Com relação a carga tributária, no início, muito provavelmente, nós teremos um aumento sobre o setor de serviços. Hoje, uma empresa que presta serviços paga uma alíquota máxima de 5% de ISS. Se considerarmos o PL 3887, que traz uma alíquota de 12%, já constatamos, de início, um aumento da carga tributária. Contudo, teremos uma sistemática de aproveitamento de créditos. O prestador de serviços terá que contratar produtos e serviços que gerem créditos de forma a diminuir a carga tributária resultante da aplicação dos 12%. Isso será inevitável. Se conseguirmos fazer uma fusão dos tributos para criarmos um só, esse tributo resultante terá uma alíquota mais elevada. As empresas que não conseguirem se creditar adequadamente também sofrerão aumento. É por isso que o amplo aproveitamento de créditos é tão importante para que o efeito final seja atenuado com a redução da base de cálculo.
Com relação a possibilidade das propostas trazerem redução da carga tributária, o governo não tem margem para isso. Inclusive, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) especifica através do artigo 14 que qualquer renúncia de receita tem que vir acompanhada por um estudo de impacto orçamentário mostrando de onde virá a compensação: diminuição de despesas, criação de tributo ou aumento de tributo já existente. É praticamente impossível haver diminuição da carga tributária. Muito provavelmente, nós teremos um aumento, ao menos no início, para as empresas do setor de serviços.
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