Três perguntas: os alertas do Simplifica Já sobre a Reforma Tributária

Por Jorge Priori.

Considerando a discussão no Congresso Nacional sobre a Reforma Tributária, conversamos sobre o tema com Alberto Macedo, integrante do comitê de criação da proposta Simplifica Já, doutor em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP, consultor técnico da Anafisco e professor do Insper. O Simplifica Já é um grupo de entidades representativas de setores públicos e privados comprometidos com a melhoria imediata do sistema tributário nacional, particularmente dos tributos sobre o consumo.

Alberto faz uma série de alertas sobre os projetos que estão sendo analisados, como o risco de aumento da carga tributária e da complexidade do já complexo sistema tributário brasileiro.

 

Quais são os principais problemas do sistema tributário brasileiro?

Os principais problemas do sistema tributário brasileiro são a regressividade, ou seja, o pobre pagar mais tributo, proporcionalmente à sua renda, do que o rico, e a complexidade da tributação do consumo.

Em relação à regressividade, acontece em certa medida no Imposto de Renda, entre outros motivos, pela não correção das faixas de isenção e demais faixas pelo índice da inflação, o que faz com que contribuintes de pouca capacidade contributiva, que poderiam estar na faixa de isenção, acabem tendo que pagar o imposto.

Sem as correções na tabela, basta o cidadão ganhar mais que R$ 1.903,98 mensais para ter que pagar o imposto. Se a tabela fosse corrigida pelo governo atual, ao menos para neutralizar a inflação acumulada em seu mandato, uma correção de 13,1% (IPCA acumulado de 2018 a 2020) faria com que a faixa de isenção subisse para R$ 2.153,40, o que, aplicando-se às rendas auferidas em 2021, a serem declaradas em 2022, acrescentaria, para a faixa de isenção, aproximadamente 4,4 milhões de pessoas de baixa renda.

Além disso, para ser considerado rico, para o Imposto de Renda, basta que o cidadão tenha uma renda mensal superior a R$ 4.664,69, pouco mais de 4 salários mínimos, já que, nesta faixa mais elevada, a alíquota nominal, 27,5%, é a mesma para todos, seja para quem ganhe de 5 a 7 salários mínimos mensais (R$ 5.225,00 a R$ 7.315,00, aproximadamente 4,8 milhões de declarantes, em 2021), seja para quem ganhe acima de 320 salários mínimos mensais (R$ 344.400,00).

E dentro dessa faixa de alíquota nominal 27,5%, a distorção só aumenta quanto mais nos dirigimos para os maiores salários dessa faixa, dado que há muita isenção para as rendas de capital, entre as quais os dividendos recebidos, que, para aqueles que ganham acima de 320 salários mínimos, representaram mais de R$ 182 bilhões de rendimentos isentos.

Além disso, 0,1% da população brasileira detém 30% da riqueza nacional. Então, a implementação de uma faixa acima da faixa de 27,5% do IRPF, por exemplo, 35% (como aconteceu em 1994/1995), contribuiria para melhorar a progressividade do imposto. Os dados acima, trago de estudos da Unafisco.

A tributação do consumo em si é regressiva. Basta pensar num produto básico de R$ 100 no supermercado sendo comprado por uma pessoa pobre, cuja renda mensal é de R$ 1.000, e o mesmo produto sendo comprado por uma pessoa rica, com renda mensal de R$ 300 mil. O tributo embutido no preço obviamente impacta muito mais a pessoa pobre do que a pessoa rica. O ideal seria a redução gradativa da tributação do consumo, com o aumento da tributação da renda e da propriedade.

Nesse sentido, o Simplifica Já, ao organizar os sistemas de normas e eletrônicos da tributação do consumo, traz a possibilidade de cálculos muito mais precisos para um posterior debate de redução da tributação do consumo, para o consequente aumento da tributação da renda e do patrimônio. Na sua reforma do ICMS, o Simplifica Já combate a regressividade prevendo gradação de alíquotas, podendo os estados aplicarem a alíquota mínima para os produtos essenciais.

Em relação à tributação da propriedade, alíquotas progressivas no ITBI, imposto sobre transferência de propriedade imóvel, de competência municipal, bem como um espectro maior de progressividade nas alíquotas do ITCMD, imposto de transferência de propriedade e sobre herança de competência estadual, como em regra acontece nos países afora, ajudaria a combater essa regressividade, com o rico pagando mais imposto que o pobre, proporcionalmente à sua renda.

Voltando à questão da complexidade na tributação do consumo, principal ponto atacado pelo Simplifica Já, ela é causada hoje principalmente pelo ICMS, bem como pela PIS/Cofins não cumulativa.

No caso do ICMS, o grande problema é que não temos um ICMS no Brasil, e sim 27 ICMSs (dos 26 estados e do DF), com baixíssima uniformidade das legislações estaduais, bem como com total ausência de integração entre os sistemas de notas eletrônicas e declarações desses estados. A atual complexidade de apuração do ICMS, mormente nas operações interestaduais, além de insegurança jurídica, deixa o contribuinte sujeito a restrições de utilização do crédito do imposto cobrado na operação anterior à sua operação de saída, facilitando a ocorrência de erros de apuração, acarretando tudo isso custos de conformidade elevados para as empresas.

A uniformização de normas e a unificação e integração entre os sistemas eletrônicos dos estados, com a governança de um Comitê Gestor Nacional do ICMS, solução proposta pelo Simplifica Já, são fundamentais para um controle mais automático de débito e crédito, o que reverteria em simplificação e automatização de cálculo e recolhimento, tirando a complexidade das mãos do contribuinte, facilitando a sua vida.

No tocante à PIS/Cofins, tributos tão siameses que são sempre pronunciados em conjunto, os dois principais problemas – diversidade de regimes e a restrição do crédito financeiro, com uma definição ruim do que seria insumo – concentram-se na PIS/Cofins não cumulativa. O Simplifica Já propõe uma lei que traga uma boa definição do conceito de insumo à luz de duas diretrizes: crédito financeiro e segurança jurídica. Segundo especialistas, essa solução tem o condão de dar fim a mais de 70% dos problemas da PIS/Cofins não cumulativa com um simples projeto de lei de três artigos.

Ressalto que o regime cumulativo da PIS/Cofins, onde se encontram aproximadamente 93% das empresas do país, não tem problema praticamente nenhum de contencioso, e querer “jogar” todas as empresas deste regime simplificado num regime não cumulativo, cuja apuração é intrinsecamente complexa e de alíquota 12%, como pretende a proposta de CBS (PL 3.887/20), aumentará a complexidade e a carga tributária dessas empresas.

Em relação à folha, o tributo Contribuição Patronal Previdenciária (CPP) é muito oneroso para as empresas que mais empregam, sendo um obstáculo a mais à empregabilidade. No Simplifica Já, propomos um projeto de lei que enseje desoneração parcial da folha, com alíquota da CPP tanto menor quanto maior for o volume de empregados e a massa salarial da empresa.

Para o financiamento da Seguridade Social não ser prejudicado, propomos também uma Contribuição Patronal sobre a Receita Bruta (CPRB) para os marketplaces, que, além de demandarem uma contribuição social nesse modelo para lhes dar segurança jurídica no seu negócio, precisam participar do financiamento da Seguridade Social com tributo sobre a receita bruta, e não sobre a folha, pois a natureza de seu negócio jurídico comporta baixa empregabilidade. Com isso, a reforma já dialoga com a economia digital relativamente à diversidade de financiamento de fontes para a Seguridade Social.

Por fim, em relação ao ISS, de competência dos municípios, o grande problema é a diversidade de legislações do ISS dos milhares de municípios e a falta de um sistema integrado nacionalmente de nota fiscal de serviços eletrônica, para facilitar tanto a vida dos contribuintes quanto das prefeituras.

O Simplifica Já propõe a uniformização da legislação do ISS, nacionalizando-a, e a implantação do sistema de nota fiscal de serviços eletrônica nacional, NFSe Nacional, que aliás está em estágio avançado de homologação, no qual participam Abrasf e Receita Federal, entre outros, podendo ter sua implementação iniciada já em 2021, com as empresas prestadoras de serviço do Brasil inteiro se sujeitando a apenas uma obrigação acessória de padrão nacional, e recolhimento automatizado.

 

Como o movimento vê a condução da reforma tributária no Congresso Nacional?

A nosso ver, o problema dos projetos que “largaram na frente” é que estavam com suas premissas equivocadas e, por insistirem nessas premissas, em vez de buscarem consenso, conseguiram muito mais dissenso.

Três pontos corroboram isso. Primeiro, o fato de entenderem que para uma simplificação tributária seria importante reduzir o número de tributos. Para quem é leigo, isso pode parecer fazer sentido, mas é falso. Numa Federação com três níveis de entes federativos (União, estados e municípios) como o Brasil, um tributo sobre consumo unitário teria de ser de competência compartilhada entre esses três entes. Isso acarretaria diversos problemas, entre os quais, mais concentração de poder ainda nas mãos da União, prejudicando a governança do tributo por parte de estados e municípios, e levando ao subfinanciamento das atribuições dos entes, particularmente dos municípios, que são os grandes executores de políticas públicas, mormente para a população mais necessitada, ainda mais agora em época de pandemia.

Um segundo aspecto é procurarem beneficiar alguns setores em detrimento de outros, querendo efetuar tremenda redistribuição de carga da tributação do consumo entre setores econômicos, como se esse suposto desbalanceamento de carga fosse causador do fraco desempenho econômico do nosso país. Ledo engano, pois a simplificação do sistema tributário, que é do que realmente necessitamos num primeiro momento, não tem essa redistribuição como pressuposto.

Além disso, não se pode ignorar o custo da folha de salários no desenho da carga tributária total, afetando as empresas que mais contribuem para o emprego. Por fim, se há transferência de carga que se faz necessária numa reforma tributária na atualidade é a de conferir mais progressividade ao sistema, fazendo com que os ricos paguem mais tributos que os pobres.

O terceiro, e talvez o principal problema daqueles projetos, é se fiarem em considerações teóricas do aspecto econômico do IBS (o mesmo que IVA), desconsiderando algumas realidades da tributação do consumo. O Brasil tem seu IBS, o ICMS, que nasceu bem desenhado na reforma tributária de 1965, na mesma época do surgimento dos IBSs nos países europeus, mas que foi sendo degenerado ao longo do tempo, tendo atualmente muitos pontos a serem corrigidos.

Querer implantar um IBS amplo no Brasil, além de agredir o Pacto Federativo, como dito acima, dá muito valor ao princípio da neutralidade (que advém da não cumulatividade), sem se importar com outro princípio tão importante quanto, o da simplicidade. Sim, porque sempre há uma trade off (relação de custo-benefício) entre um tributo não cumulativo (IBS), com alíquota elevada e complexidade de apuração, versus um tributo cumulativo, com alíquota máxima baixa e simplicidade de apuração.

Qual o tributo melhor? Ora, depende de qual é a alíquota máxima do tributo mais simples, pois se ela não for muito alta, vale mais a pena escolher o mais simples, apesar de cumulativo, pois apuração de tributo também tem custo.

Um exemplo da realidade brasileira corrobora o acima exposto: a PIS/Cofins cumulativa. As empresas que recolhem esses tributos não estão reclamando de pagá-los, apesar de serem cumulativos. Por quê? Porque são de fácil recolhimento. Isso significa que todas as empresas contribuintes da PIS/Cofins gostariam de estar sujeitas ao regime cumulativo? Não. Normalmente, o regime não cumulativo é mais vantajoso para quem tem muito insumo, podendo se creditar do tributo incidente na entrada desses insumos.

Aqui vai a crítica à tentativa de criação da CBS (Contribuição de Bens e Serviços), pelo PL 3.887/20, que tenta colocar todas as empresas num complexo regime de apuração não cumulativo, querendo substituir não só a PIS/Cofins não cumulativa, mas também a PIS/Cofins cumulativa, regime simplificado e de fácil apuração, com zero contencioso, no complexo mundo na não cumulatividade, causador hoje de um grande contencioso (PIS/Cofins não cumulativa e ICMS, por exemplo).

Mas em 2021, vemos um caminho mais “pé no chão” e com vistas a considerar propostas de reforma que ataquem os reais problemas, como o Simplifica Já (hoje consubstanciado na Emenda Substitutiva Global 144 à PEC 110) e não que deem um “cavalo de pau” na economia de modo a trazer uma avalanche de novos problemas.

 

Considerando as propostas que estão sendo analisadas, existe o risco de haver aumento da carga tributária e da complexidade do sistema tributário brasileiro?

Sobre a complexidade, a teoria de querer implantar um IBS amplo, querendo fazer um “copia e cola” de modelos de outros países de reforma da tributação de forma acrítica poderia se tornar um grande desastre, porque, como dito acima, estão querendo usar um remédio errado (junção de tributos de entes federativos diversos) para a doença (problemas explicados acima).

Não se pode comparar o Brasil, país continental, com uma população estimada de 213 milhões de habitantes em 2021 e uma federação de três níveis, com uma Nova Zelândia, com população de 5 milhões de habitantes e Estado unitário, ou mesmo com qualquer país da União Europeia e OCDE, cujo maior em população é a Alemanha, com 83 milhões de habitantes. Qualquer reforma tributária deve levar em conta a construção político-cultural do sistema tributário do país, detectar os reais problemas e atacá-los um a um, com fins a melhorar o sistema constantemente.

As propostas de IBS amplo, presentes na então PEC 45 (apresentada no relatório do Deputado Aguinaldo Ribeiro) e na PEC 110, além da falta de estudos econômicos que pudessem justificar a tamanha e arriscada mudança que gerariam no sistema tributário, certamente trariam aumento de carga tributária e de complexidade.

Sobre o aumento de carga tributária, expliquei acima por que as propostas de IBS amplo (PEC 45 e 110) e CBS trazem esse aumento. Outro motivo causador de aumento de carga seria o fato de que as propostas de IBS amplo não param em pé sem fundos de compensação bilionários, a serem arcados pela União, para financiar os estados e municípios perdedores.

Perdedores por quê? Por causa do segundo equívoco de premissa do desenho do modelo de IBS amplo para o Brasil: querer fazer com que a tributação das operações interestaduais e intermunicipais incida totalmente no estado de destino e no município de destino, querendo aplicar regras da União Europeia e OCDE de forma acrítica. Ora, mesmo na Europa, por conta da tributação do IBS dos países europeus cem por cento no destino, há problemas de fraude e evasão, que alcançam cifras da ordem de € 164 bilhões.

Por fim, o Simplifica Já é uma proposta equilibrada, pé no chão, ataca os reais problemas da tributação do consumo e da folha sem gerar outros problemas, não gera guerra entre setores, respeita o Pacto Federativo e estimula o emprego.

Leia também:

Três perguntas: a visão da OAB sobre a Reforma Tributária

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